№3 2011

И.Ю. Артемьев

«Добиться соблюдения антимонопольного законодательства, не имея в руках жестких экономических санкций, практически невозможно»


Игорь Юрьевич АРТЕМЬЕВ, руководитель Федеральной антимонопольной службы

Родился в 1961 г. в Ленинграде. Имеет два высших образования, одно из них юридическое. В политике с 1989 г. В 1992 г. избран депутатом Ленсовета, председателем комиссии по экологии и городскому хозяйству. С 1995 г. — председатель комиссии по городскому хозяйству и комитета по бюджету Законодательного собрания Санкт-Петербурга. С 1996 г. — первый вице-губернатор и председатель комитета финансов администрации Санкт-Петербурга. В декабре 1999 г. стал депутатом Государственной Думы РФ третьего созыва. С 10 марта 2004 г. — руководитель Федеральной антимонопольной службы. Заведующий базовой кафедрой Федеральной антимонопольной службы при НИУ ВШЭ, профессор. Заслуженный экономист РФ. Автор 43 научных статей и изоб ретений, 6 монографий по вопросам бюджета и экономики. Кандидат наук.

— Игорь Юрьевич, станет ли законодательство о защите конкуренции более жестким с принятием «третьего антимонопольного пакета»?

— Я бы не сказал, что более жестким, скорее более современным, а в ряде случаев — даже более либеральным.

— Для чего сокращается перечень лиц, входящих в одну группу? Не приведет ли это к монополизации рынка за счет появления не учитываемых законом групп лиц?

— Предлагаемая нами поправка в основном направлена на упрощение восприятия этой нормы. О сокращении числа участников группы можно говорить применительно к исключению лиц — участников финансово-промышленной группы. Мы полагаем, что новая редакция ст. 9 в случае ее принятия снизит риски для конкуренции.

— Как Вы относитесь к развитию институтов частноправовых исков в сфере защиты конкуренции? Почему в России подобные механизмы не востребованы потребителями?

— До настоящего времени частные иски по делам о нарушении антимонопольного законодательства в нашей практике встречались редко. Причины мы видим в недостаточной активности юридических и физических лиц при защите своих имущественных прав, сложном механизме доказывания убытков и переоценке правовых возможностей доминирующих на рынке компаний-нарушителей.

Но проблема действительно существует. Мы выявляем и пресекаем многочисленные нарушения антимонопольного законодательства, привлекаем виновных к ответственности, но значительное число нарушений антимонопольного законодательства совершается в сфере гражданско-правовых отношений, в которых контрагентами нарушителя выступают физические лица. Например, приобретение товаров по монопольно высокой цене более затратно для покупателей по сравнению с покупкой по цене, сложившейся в конкурентных условиях, и в этом случае нарушенные имущественные права физлиц могут быть восстановлены лишь в результате удовлетворения их исков о возмещении ущерба.

В соответствии с ч. 1 ст. 225.10 АПК РФ юридическое или физическое лицо, являющееся участником правоотношения, из которого возникли спор или требование, вправе обратиться в арбитражный суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов других лиц, являющихся участниками этого же правоотношения. За защитой прав и законных интересов группы лиц также могут обратиться органы, организации и граждане в случаях, предусмотренных федеральным законом. Условием подачи такого иска является присоединение к требованию заявителя ко дню обращения в арбитражный суд не менее чем пяти лиц. При этом ненормативными актами антимонопольного органа (решением и предписанием по делу о нарушении антимонопольного законодательства, постановлением о наложении штрафа) и судебными актами по результатам их обжалования нарушителем могут устанавливаться обстоятельства, подлежащие доказыванию в частном иске. Таким образом упрощается доказывание физлицом обстоятельств дела по частному иску (с учетом нормы ч. 2 ст. 69 АПК РФ, при участии заявителя в деле о нарушении антимонопольного законодательства и деле об административном правонарушении).

— Игорь Юрьевич, насколько активно потребители и представители малого бизнеса отстаивают свои права с помощью ФАС? Число обращений увеличивается?

— Да, каждый год количество обращений к нам увеличивается. За первое полугодие 2011 г. к нам поступило почти 65 тысяч обращений, из них обращений физических лиц, и в том числе индивидуальных предпринимателей, — более 7 тысяч, а это фактически в два раза больше, чем за тот же период 2010 г.

— Что изменится в практике привлечения к ответственности за установление монопольно высоких цен? С чем связаны изменения, вносимые в ст. 6 Закона о защите конкуренции?

— На наш взгляд, ст. 6 Закона носит недостаточно определенный характер, и с учетом современного развития экономики и глобализации рынков нужно постараться модернизировать ее.

Сейчас в «третьем антимонопольном пакете» появилось требование о том, что при определении монопольно высокой цены мы обязаны определяться относительно мировых цен, общепризнанных мировых индикаторов на глобальных рынках, учитывать результаты биржевых торгов, все больше и больше использовать так называемый метод сопоставимых рынков, который приходит на смену методу себестоимости. Мы должны оценивать, является ли та или иная цена излишне большой либо превышенной относительно справедливой не по принципу расчета затрат (чего и сколько потратили, какую зарплату выплатили, какие инвестиции вложили), а учитывая, какие цены на эту продукцию складываются в других регионах России и зарубежных странах, если это региональные рынки.

— Насколько активно в России развита биржевая торговля? Использует ли ФАС России на практике биржевые цены в качестве показателей рыночной стоимости товаров?

— Пока биржевая торговля в России находится в стадии становления. Говорить о реальном рыночном и справедливом индикаторе биржевых цен мы не можем, особенно это касается биржевой торговли нефтепродуктами.

Недавно мы провели проверку формирования биржевых цен на нефтепродукты, в ходе которой выявили, что еще не созданы необходимые условия рыночного ценообразования — отсутствует анонимность торгов, сделки совершаются между лицами, входящими в одну группу, продавцы выставляют заявки на продажу партий крупных объемов, нарушается порядок определения победителей биржевых торгов нефтепродуктами, установленный правилами биржевой торговли. 8 июня 2011 г. мы возбудили дела в отношении Межрегиональной биржи нефтегазового комплекса и Санкт-Перербургской международной товарно-сырьевой биржи.

Кроме того, мы подготовили и недавно внесли в Правительство РФ законопроект «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации». Он направлен на развитие рыночного ценообразования на нефть и нефтепродукты. Мы предлагаем комплексно использовать три базовых индекса рыночных цен, в том числе биржевые котировки, а кроме них — сопоставимые цены зарубежных рынков и внебиржевые цены на нефть и основные нефтепродукты, такие как бензин, дизельное топливо, авиатопливо и мазут. Ценовой арбитраж между этими индексами позволит ориентировать цены на нефтепродукты на рыночный уровень.

— Новую редакцию Закона о защите конкуренции предлагается дополнить ст. 11.1, прямо устанавливающей запрет на согласованные действия. Каковы пределы установленных запретов? Исходя из п. 5 предлагаемой редакции статьи эти запреты не распространяются на холдинговые образования, однако, вероятно, будут применяться к вертикальным соглашениям. Обязаны ли будут антимонопольные органы во всех таких случаях доказывать последствия или будет допустимо привлекать к ответственности по формальным признакам, когда негативные последствия еще не наступили?

— В рамках «третьего пакета» предлагается уточнить определение согласованных действий. В частности, к ним могут быть отнесены лишь такие действия хозяйствующих субъектов, о совершении которых их участники были заранее информированы в связи с публичным заявлением одного из них о планируемом их совершении. Такой объективный критерий должен исключить параллельное поведение экономически самостоятельных хозяйствующих субъектов, обусловленное экономическими причинами.

Важным законодательным предложением является включение в Закон о защите конкуренции самостоятельной статьи, определяющей формы запрещенных согласованных действий. К их числу могут относиться лишь согласованные действия хозсубъектов, работающих на одном товарном рынке. При этом аналогия с разделением запрещенных соглашений на соглашения per se и соглашения, запрещаемые при условии ограничения конкуренции, должна применяться и к согласованным действиям. Статья, посвященная согласованным действиям, предусматривает ее неприменение к участникам одной группы лиц.

В рамках «третьего пакета» предлагается закрепить, что установленные запреты применяются к согласованным действиям хозсубъектов, совокупная доля которых на товарном рынке превышает 20%, причем доля каждого из них — больше 8%. Это предложение позволит исключить применение антимонопольного законодательства к действиям компаний, которые не могут повлиять на конкуренцию на рынке.

Положение ст. 11.1 Закона о защите конкуренции будет применяться только к хозяйствующим субъектам — конкурентам. Оно не будет распространяться на вертикальные соглашения.

— Планируется ли расширить понятие «согласованные действия»?

— Нет, мы не предполагаем расширять это понятие. Наоборот, наше предложение заключается в том, чтобы в законодательстве появились дополнительные критерии, которые были бы понятны для самих хозяйствующих субъектов.

Так, как я уже упомянул, к уже имеющимся в ст. 8 Закона о защите конкуренции признакам согласованных действий мы предлагаем добавить положение о том, что согласованными могут быть признаны лишь такие действия хозяйствующих субъектов, о совершении которых их участники были заранее информированы в связи с публичным заявлением одного из них о планируемом поведении. Так-же мы предлагаем определить минимальную долю рынка, при которой запреты не действуют, и это исключит применение антимонопольных ограничений к действиям хозяйствующих субъектов, которые не могут повлиять на конкуренцию на рынке.

— Игорь Юрьевич, Вы сторонник уменьшения количества запретов, ограничивающих конкуренцию соглашений по формальным признакам? С чем связаны подобные изменения в законопроекте? Считаете ли Вы целесообразным сохранение такого рода запретов для вертикальных соглашений?

— В определенном смысле да. Мы предлагаем существенно сократить перечень безусловных запретов, закрепленных в ст. 11 Закона о защите конкуренции. Запрету per se должны подлежать лишь самые опасные соглашения конкурентов: о цене, о территориальном разделе рынка, о сокращении или прекращении производства товара, а также о бойкоте определенных покупателей. Подобные запреты установлены и в законодательстве стран с развитой рыночной экономикой и обусловлены очень большой опасностью таких соглашений для конкуренции.

Что касается вертикальных соглашений, то в их отношении могут применяться только два прямых запрета: запрет установления цены перепродажи товара и запрет ограничения приобретения (продажи) товара у конкурента. Причем эти запреты требуют наличия еще и ряда обязательных условий, в том числе касающихся рыночной доли (более 20%). В остальных случаях для квалификации соглашения в качестве ограничивающего конкуренцию ФАС России должна доказать ограничение конкуренции.

— Как Вы относитесь к оборотным штрафам? Есть мнение, что их размеры порой избыточны и не соответствуют характеру нарушения. От чего зависит размер оборотного штрафа и были ли на практике случаи их уменьшения по сравнению с предусмотренными законом размерами?

— Добиться соблюдения антимонопольного законодательства, не имея в руках жестких экономических санкций, практически невозможно, поскольку если прибыль от нарушения превышает размер санкции, то монополист не станет особо заботиться о соблюдении закона. Поэтому появление в России оборотных штрафов — важная составляющая нашей антимонопольной политики, без которой ее реализация в полной мере вряд ли удалась бы.

Вместе с тем любые меры ответственности должны применяться разумно и справедливо. В зависимости от вида и характера правонарушения мы в каждом конкретном случае определяем размер штрафа в пределах той санкции, которую определил законодатель (от 1 до 15% годового оборота товара правонарушителя). При этом для обеспечения единства подходов при определении размера штрафа на всей территории страны мы разработали методику, которая учитывает специфику правонарушения и обстоятельства его совершения и позволяет единообразно рассчитывать штраф. В рамках «третьего антимонопольного пакета» мы постараемся, чтобы эти критерии нашли свое отражение в законодательстве (в первую очередь в КоАП) и были обязательны для применения антимонопольными органами и судами.

Стоит отметить, что отсутствие в законе четких критериев определения размера штрафа приводит к большому количеству судебных споров и к тому, что суды снижают размеры административных штрафов либо освобождают нарушителей от ответственности по «малозначительности», что, по нашему мнению, не всегда правильно. Поэтому я надеюсь, что появление в законодательстве четких ориентиров исчисления оборотных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства позволит избежать подобных споров и повысит качество правоприменения в этой сфере.

— Какое практическое значение будет иметь ведение реестра лиц, привлеченных к ответственности за злоупотребление доминирующим положением? Где планируется использовать эти данные?

— Реестр необходим для применения административной ответственности, поскольку повторное совершение административного правонарушения влечет более строгие санкции. Кроме того, неоднократное злоупотребление доминирующим положением может быть основанием для привлечения правонарушителя к уголовной ответственности. Информация для принятия решений об этом и будет отражаться в реестре.

— Расскажите об основных нововведениях, которые планируется реализовать в связи с принятием «третьего антимонопольного пакета».

— Во-первых, в «третьем антимонопольном пакете» большое внимание уделяется процедурам, связанным с использованием государственных ресурсов (к примеру, природных), — их планируется сделать более открытыми и прозрачными. Вводится механизм открытой продажи государственного имущества. У нас есть специальный сайт, на котором можно увидеть все, что закупается российским государством, органами местного самоуправления, и сформировать свое мнение о таких закупках. У государства в собственности находятся лесные, водные ресурсы нашей страны, оно продает квоты на вылов биологических ресурсов, права на аренду, приватизирует имущество, реализует «конфискат» и др. Все, что покупает и продает государство, должны видеть налогоплательщики, журналисты и т.д.

Во-вторых, «третий антимонопольный пакет» существенно ужесточает ответственность чиновников, которые нарушают свободу предпринимательства. Например, государственные чиновники могут достаточно быстро получить дисквалификацию по судебному решению и на срок до трех лет лишиться права занимать высокие посты в государственной иерархии, если они нарушат принципы свободного предпринимательства или ограничат конкуренцию. Конечно, такого рода мероприятия не по душе очень многим государственным служащим, которые видят в них для себя существенную опасность. Издание каких-то актов, устанавливающих преференции для одной из компаний на рынке, этот рынок разрушит, но сейчас за это очень трудно получить какое-то вменяемое наказание. Будут же дисквалификация, большие штрафы и т.д.

Новые поправки призваны расширить полномочия правительства по борьбе с монополиями, ужесточить санкции в отношении участников рынка. Также антимонопольное ведомство наделяется правом отменять государственные тендеры. Законопроект так-же уточняет критерии определения монопольно высокой цены товара и вводит новый состав правонарушения для участников рынков электроэнергии.

— Охарактеризуйте эффективность структуры ФАС России. Не является ли самостоятельность территориальных управлений препятствием для раскрытия картелей, действующих на территории нескольких субъектов РФ? Как достигается единство в правоприменительной деятельности территориальных подразделений ФАС?

— Никаких препятствий для раскрытия картелей, действующих на территории нескольких субъектов, нет.

В этом году создан Президиум ФАС России — коллегиальный совещательный орган, который рассматривает важнейшие вопросы, отнесенные к ведению ФАС, в том числе связанные с разъяснением практики применения законодательства. Материалы заседаний Президиума размещаются на внутреннем портале и доступны территориальным органам для ознакомления.

В целях формирования единообразной правоприменительной практики мы ежегодно утверждаем План оказания методической помощи территориальным органам, в соответствии с которым в установленные сроки даем нашим территориальным органам разъяснения и методические рекомендации.

Для совершенствования работы по методическому обеспечению деятельности территориальных органов в 2007 г. был создан Методический совет, который осуществляет рассмотрение разработанных отраслевыми структурными подразделениями нашего центрального аппарата и территориальными органами проектов методических рекомендаций по вопросам применения законодательства, дает поручения о доработке и утверждает рассмотренные проекты. На заседаниях Методического совета присутствуют руководители территориальных органов и принимают участие в его работе при обсуждении проектов методических рекомендаций.

— Каковы причины введения механизма пересмотра решений антимонопольных органов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам ими самими? Чем он отличается от аналогичного механизма пересмотра дела в суде? Не планируется ли дальше развивать инстанционность принятия решений в рамках самого ФАС?

— Механизм ничуть не отличается от механизма пересмотра в административном судопроизводстве. Новыми обстоятельствами в деле признаются абсолютно новые, возникшие после совершения правонарушения обстоятельства, а вновь открывшимися — существовавшие на момент совершения правонарушения, но по каким-либо причинам не обнародованные.

Инстанционность у нас существует с учетом требований Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Постановления Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Все решения по делам, постановления, иные документы в обязательном порядке публикуются на нашем сайте.

— Охарактеризуйте последние изменения в законодательстве о госзакупках. Станет ли эта система более открытой? Какие нововведения позволят избежать злоупотреблений при размещении заказов?

— Последние изменения в законодательство о закупках были направлены прежде всего на повышение качества закупаемой продукции и совершенствование отдельных элементов закупочных процедур, а также на решение ряда оперативных задач. Одним из ключевых изменений является введение нормы, в соответствии с которой заказчики должны обосновывать установление начальных цен контрактов. Для обоснования заказчик может обратиться на общероссийский сайт закупок, провести исследования рынка, сделать собственные расчеты. Подготовленное обоснование становится неотъемлемой частью документации о торгах.

Необходимость обоснования начальных цен контрактов за счет публичности и открытости вопросов ценообразования повышает ответственность и дисциплину заказчиков при планировании закупок, а также в целом положительно сказывается на эффективности бюджетных расходов.

Другие важные изменения в Закон о закупках были внесены для улучшения ситуации с закупками дорогостоящего оборудования, прежде всего медицинского. Чтобы их организовать, недостаточно просто определить характеристики оборудования. Нужно также установить требования к гарантии на него, к расходам на его эксплуатацию, к монтажу и наладке, к обучению использующих его лиц. И чтобы гарантия не оставалась формальным документом, с которым заказчик при поломках оборудования не знает, куда обратиться, требуется финансовая гарантия от поставщика. Собственно, все это и было сделано. Теперь при закупках дорогостоящих машин и оборудования (свыше 50 млн руб.) и при закупках медицинского оборудования действуют императивные нормы, согласно которым все вышеуказанные требования должны появиться в документации о торгах. Это означает, что на торги, связанные с поставками дорогостоящего оборудования, смогут прийти только серьезные предприниматели, которые не декларативным образом обещают качественный товар, а несут реальную ответственность за соблюдение параметров качества.

Полную версию интервью читайте в журнале "Вестник ФАС МО"

Вернуться в список
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Закон